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水與中國
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水價“迷”局

作者:栗方 發布日期:2013-07-12 10:18

 

備受質疑的水價聽證 

水價“被聽證”

關于水價調整,各地通常就是召開水價聽證會進行討論。但是,由于在開完聽證會之后往往就是漲價,也引起了一些人的非議,網友質疑聲此起彼伏。

近幾年來的水價聽證會備受公眾關注,也備受爭議。一些已經召開水價聽證會的城市居民反映,聽證會的代表缺乏代表性。

2009年,洛陽舉行城市供水價格改革調整聽證會,參會的18名聽證代表中,17名代表表示同意水價調整,只有1人提出“最好不要提價”。消息一出,社會一片嘩然。有的網友戲稱洛陽水價“被聽證了”,有的質問“水價聽證誰在放水”,甚至在全國性的網站上也展開了“如何看待洛陽水價上漲四成多”的調查,超過80%的網友投出了反對票,這場聽證會的公正性備受質疑。為什么聽證會的結果與網上民眾調查結果大相徑庭?由于種種原因,很多非聽證代表的合理化意見并沒有被聽證會聽取,還有一些群眾根本不知道如何反映意見。

同年,濟南召開水價聽證會,據《齊魯晚報》報道,24名聽證代表中,有處長、教授、高工,就是沒有一名下崗職工、特困家庭人員或退休人員,這是濟南召開的水價調整聽證會出現的怪現象。

很多市民對聽證會代表的組成提出疑義。某市民認為,無論是部門推薦代表,還是消協推薦代表,都沒有嚴格的推薦產生辦法,消協推薦的代表也主要是消協成員或與其往來密切的人,缺少公開性。

2010年,長沙召開水價聽證會。針對長沙市的水價調整草案,30名參與聽證會的代表的最終意見是:27人贊同或原則贊同上調水價,3人不贊同或建議暫緩調整。此次聽證會后的8個月,“鑒于水價大漲在市民中產生極大反響”,長沙理工大學學生社團“大禹之子”悄然開始了自己的調研活動。有著十多年歷史的“大禹之子”社團,因熟諳水利工作,足跡曾踏遍湘江上、中、下游和洞庭湖區,實地調研湘、資、沅、澧和洞庭湖等各大水系的水質水情,多次受到水利部和湖南省領導好評。對于這次關系重大民生課題的調研,該社團在2011年派出了由水利學院師生共55人組成的強大隊伍,分成多個小組進入10個社區調查。然而,學生們在走訪了1000多戶家庭后得出的結論卻顯示:長沙市民對水資源表示擔憂的僅占調查總數的30.30%,大多數人對長沙市的可利用水資源比較樂觀。調查中,大部分市民表示,對政府提出的階梯式水價不了解,有些人甚至表示根本沒聽說過。對政府擬定的水價,有一半以上認為偏高?!白吡艘蝗?,發現政府的想法與市民的觀念還有不小的距離?!闭{查隊員稱。

學生的大規模調查結果與政府組織的聽證會上的代表意見迥異,引起了很多人的關注。湖南律師羅秋林認為,觀看了“大禹之子”社團的調研資料及學生的日記,他個人認為學生社團的調查較為真實可信。一方面,他們沒有利益驅動;另一方面,走訪的社區和民眾記錄扎實。 

一位參加過幾次聽證會的匿名人士透露,長沙存在著一個“專門聽證”的群體,“至少有好幾十人,經常參加聽證會”。有些“專業戶”掌握了聽證會的套路:全國各地有那么多聽證會,總有類似的主題,上網找找別人怎么講的,然后拿來結合本地情況,什么話題都能說點兒場面話。讓這些人積極報名參加的原因,除了個人展示的欲望外,每次參加聽證,主辦方給代表們補助的一筆數量不等的“車馬費”,或者叫“誤工費”,也是動力之一。

我國目前的聽證活動中,除了聽證代表產生方式不透明、代表性不足、公開性不夠、專業性偏弱外,容易被人忽視的一個關鍵因素是:聽證代表意見無法律保障力。聽證會是一種具有民主性質的程序。在聽證活動中,各方利益代表從各自的立場出發,對有關問題表達意見,使決策機關能在傾聽不同意見的基礎上權衡利弊之后作出決斷,這無疑是民主的體現。雖然我國《價格法》規定,價格聽證會不是價格決策會,不適用少數服從多數的原則和規定,政府價格主管部門掌握定價權。但是,作為限制政府濫用定價權的民主制度,政府價格主管部門在定價時應充分考慮聽證代表的意見,并對各方觀點進行回應,說明采納或不采納聽證代表意見的原因。從掌握和了解的一些價格聽證會的結果來看,盡管聽證代表對價格上漲有不同意見,但查詢物價監督管理部門的公告,顯然沒有認真對待聽證代表在聽證會上的發言,由此凸顯現行《價格法》和聽證辦法對聽證代表意見的法律保障之缺乏,價格聽證會的效力和功能自然會受到質疑。

2009年哈爾濱水價聽證會上,唯一堅決反對漲價的消費者代表劉天曉,卻一直得不到發言機會。為此,憤怒的代表向主持人扔了一瓶礦泉水以示抗議。

除了扔瓶子,哈爾濱聽證代表的身份也涉嫌造假。身份為“退休職工”的劉汝文代表向媒體透露,他是哈爾濱現代酒店管理有限公司董事長,不到退休的年齡,也不是退休職工。而另一名所謂“下崗職工”的代表谷孝發是哈爾濱市信訪局退休干部。據之后的《中國青年報》報道,國家發展改革委有關人士表示,哈爾濱水價調整聽證會中的人員身份確實存在瑕疵。

2011年,東莞市物價局于526日發布了征集聽證會參加人的公告。然而,至報名截止日,有關部門未收到任何市民的報名。之前曾參加鎮區水價調整聽證會的群眾均表示,不再愿意報名參加不可能接受民意的“走過場聽證會”。

市民零報名聽證,更說明了完善聽證機制的重要性。保護民生、維護民利,就應吸納民意、聽取民聲。這是一切公共服務部門的出發點和歸宿,也是聽證的實質所在。違背了這一點,任何形式的聽證都變得毫無意義。在公眾眼里,聽證會更像是作秀,被既得利益集團影響乃至操縱的跡象明顯,其結果所體現的往往是既得利益集團的利益而非民眾的利益。倘若不加以改革,聽證會就可能淪為某些既得利益集團操縱價格、壓制民眾利益訴求的工具。

聽證會本身是個好形式,但要取得積極的效果,離不開嚴格規范的程序保障。否則,好形式變成“走形式”,就會使那些違背民意的部門行為獲得虛假的正當性和“合法”理由,難以做到公正、客觀。

如何給百姓一本“明白賬”

在水價上漲同時,一個事實擺在面前:一方面,每到水價聽證會召開時期,總能聽到很多水務公司“哭窮”來為漲價造勢;另一方面,水務上市公司因為水價上漲卻交出了較高利潤率的漂亮報表。

早在2009年的洛陽水價聽證會上,市民就曾發出質疑,“聽證會變成了漲價會,人民群眾都說價漲得稀里糊涂,主要的原因就是聽證會中沒有拿出一本明白賬。2008年的管理費比2007年增加了524萬元,這個增幅這么大的原因是什么,沒有見有關部門出來說明”?!坝腥苏f要理解漲價,我是堅決不理解漲價,我今天帶了一份報紙,《洛陽晚報》有一篇《水務集團要給人民群眾一個明白價》的文章,如果做到這一點我舉雙手贊成,如果做不到這一點我100個反對?!?/span>

其實,洛陽市民還是認為水價調整之后是有利于節約資源的。但是,市民對水漲價不理解的意見主要是:洛陽不缺水,沒有漲價的理由以及水務集團的賬目不夠透明?!拔覀儾焕斫馐且驗檎麄鞯貌粔?,所以政府要宣傳明白,把水務集團的賬目公開,主營的和非主營的賬目全部公開,我們算一下水務集團到底虧損不虧損?!币皇忻裾f道。

除了自然資源的匱乏,水價上漲還與自來水公司的虧損直接相關。如廣州自來水公司就表示,2008年至2010年公司分別虧損5081萬元、2.07億元和3.91億元。虧損的原因是水價偏低,與供水成本形成倒掛。

清華大學水業政策研究中心主任傅濤說:“根據測算,供水行業的平均利潤率只有1%,相當數量的自來水公司處于虧損狀態?!?/span>

2009年的蘭州水價聽證會上,有關部門提出兩種方案,一種是每立方米上漲0.3元,另一種是上漲0.4元。聽證代表、蘭州大學管理學院副教授何文盛說:“我選擇0.3元也是無奈之舉,因為對方給我的是漲多少的選擇題,而不是漲與不漲的判斷題。此前,我在蘭州大學社區的調查顯示,群眾最擔心的就是水務企業把不合理成本轉嫁到自己頭上?!?/span>

此次聽證會最終成為一次消費者代表不斷追問供水成本和供水企業虧損真相的“質詢會”。聽證代表楊柳青認為:城市供水等基礎設施建設,政府具有義不容辭的責任。但現在,卻是企業盲目發展背上包袱,最終把虧損轉嫁給消費者。聽證代表曾明認為:既然蘭州的供水企業虧損,為什么法國的威立雅水務集團還要以17.1億元的超高溢價收購蘭州自來水公司45%的股權,買斷30年的供水特許經營權?有消費者代表提出,水價適度上漲可以理解,但水企的虧損依據是什么?水價的成本應該如何計算?自來水行業是壟斷行業,應該委托獨立的第三方機構對水價的成本進行監審,并對供水企業的財務狀況進行審查和核算,向社會公布。

其實,水企要想漲價,應首先提供一份明白賬,供水成本核算以及水價成本監審都要經得起公眾和輿論的質疑。否則,一邊高聲喊巨虧,一邊保持高福利,公眾完全有理由認為,所謂虧本其實不過是壟斷企業為了獲取更多利潤的慣例性表演而已。同時,還要重視水務企業的經營效率問題,加強對企業的監管,至少讓大家能夠做到買個明白、漲個明白。

中國水科院水資源所的沈大軍博士認為,大家關注的核心是水價的成本。由于公眾看不透水價的成本,所以才會出現質疑伴隨漲價而來的現象。 

在他看來,公眾有幾重困惑:價格上升,但用戶所享受的服務質量并沒有提高;由于供水企業的自然壟斷特性,公眾對價格提高所增加的收入去向也存在疑問,是否會出現利用公眾的資金彌補一個自然壟斷企業的不合理的成本?再有,供水企業不低的收入和較高的福利也成為公眾的一個疑問,因為與此相對應的是幾乎每次水價上漲都有一個不變的理由——企業虧損。 

在許多城市,水價上漲的理由都是供水企業虧損,難以為繼。這些企業通常都虧在哪里?住房和城鄉建設部法規司副司長徐宗威認為,主要有三方面:一方面是輸送管網,是不是該靠公共財政解決,該有的財政支持和補貼有沒有到位;另一方面就是管理的問題;還有一方面就是市政管理的問題,很多城市都有市政用水的需求,比如,噴灑道路的,澆灌綠地的,這些供水是由市政埋單,還是分解到水價里由老百姓分擔? 

徐宗威說,他并不反對漲價,但漲價前應該交給公眾一筆明白賬。另外,政府也不要把供水行業當做包袱甩出去,像管網這樣的公共設施還是需要政府埋單。 

小小的水價可以稱得上是中國最為復雜的價格,一個合理的水價并非簡單地由供需關系來決定,而是多種因素綜合權衡的結果。一方面,水資源緊缺是大多數城市面臨的難題,供水成本上升的壓力越來越大;另一方面,作為一種帶有公共服務性質的產品,它的價格又要考慮城市居民和經濟整體的承受力,如果太高了,不僅會影響低收入家庭的生活,還可能引發一系列價格波動。水價的確定,應該建立一套科學、透明的機制,為什么調?調多少?如何避免負面影響?要拿出令人心服口服的依據,比如水量平衡數據、供水系統運行參數、當地水質狀況、基礎設施超前建設產生的成本,等等,而不是僅僅以籠統的虧損、節水作為理由。與此同時,政府也應該保證企業與公眾的利益平衡,通過增加公共投資,改善水質環境,緩解供水行業的運營壓力,通過適當補助中低收入者,讓所有人都能公平享受同樣質量的服務。

從絕對數字上說,水價在老百姓的消費中并沒占多大比重。和水價具體漲多少比起來,更重要的是老百姓有權要求看到一本明白賬。明明白白的依據是消除公眾疑慮最好的解藥,也是確保價格合理公平最好的途徑。

“漲”字背后的故事

近年來,全國各地陸續上調水價,牽動民生的水價問題,已然成為社會關注的焦點。從長遠來看,水資源會越來越珍貴,水價的繼續調整也不可避免。而每次調整,都是與用戶的一次博弈。目前,水價是否合理?水價調整會給居民帶來哪些影響?我們要怎樣解決當前我國所面對的水困境?帶著以上的問題,本刊記者栗方對鄭州輕工業學院教授劉東亮(知名微博博友,網名“節水劉大哥”)進行了專訪。

水價沒有反映水資源價值

記者:近期,我國一些城市正在進行水價調整,水價上漲成了大勢所趨。對此,您有什么看法?您覺得我國目前的水資源價格是否合理?

劉東亮:由于我國經濟的快速發展,水資源開發過度、利用粗放,江河湖泊污染嚴重、地下水開采過度而使地面沉降,水資源難以承載,水環境難以承受,經濟發展難以持續。水資源逐漸成為稀缺資源,其價格要反映其稀缺性,水價上漲是必然的!

目前,我國水費支出只占家庭收入的0.9%,像廣州等地方還不足0.4%,與世界平均占家庭收入3%的水平相差較大,基本還是福利用水。在我們鄭州,1噸自來水僅相當于1升瓶裝水的價格。目前的水價不是合理不合理的問題,而是嚴重扭曲。

水價應有更多的生態環境破壞等方面的成本。水資源的價格=占用生態水而損失的生態與環境價值(土地荒漠、地面塌陷、河流污染等)節水成本(集中處理后的水回用、節水新技術新產品的推廣補貼等)治污成本+水廠生產成本(生產輸送、水質提升等)等。目前的水價組成不能實現水資源的開發、治污、生態保護的良性運行,是不可持續的。

水價嚴重扭曲實際鼓勵了對稀缺水資源的高消費,伴生的是水資源的短缺、污染和浪費。如果水價真要漲到像油價一樣時都是輸家,最后,整個社會會為水付出巨大的代價!

記者:我國是一個水資源比較貧乏的國家,您覺得水價上漲能否真正提高公民的節水意識? 

劉東亮:當今奢侈消費和粗放生產的方式,很少有人把不值錢的水當回事,水危機的背后其實是人的危機!

有人曾作過這樣的調查,水價杠桿確實能起到節水的作用,當水費占家庭收入1%時,心理影響不大;占2%時開始關心水量;占3%時引起重視,注意節水;占5%時影響較大,認真節水;占10%時影響很大,考慮水的重復使用。

1升瓶裝水相當于1噸自來水的價格,嚴重扭曲的水價實際上鼓勵了對水資源的高消費,供水是不可持續的。水價應體現水資源的稀缺性,使其回歸正常價格,通過價格杠桿促使人們去節水!

六大誤區加劇水浪費?

記者:現實中,老百姓對水資源的匱乏并沒有太強烈的感覺,公共場合中隨處可見嘩嘩流走的自來水。在用水方面,公民存在哪些誤區?

劉東亮:以往,水像空氣一樣廉價,人們以為就像張口就可以呼吸空氣一樣,只要打開水龍頭,自來水就嘩啦啦地流出來。殊不知,我國已經從水資源豐富的時代進入水資源稀缺的時代。在用水方面,大家存在的誤區我認為主要有下面6點。

誤區1:自來水,水自來。我們的一位學生在德國留學,飯后刷碗時水龍頭嘩啦啦地一直開著,旁邊的一位德國學生問:“你們中國的水很多嗎?”我們的學生無語!

不少人還不清楚水是怎么來的,節水意識、水危機意識還很淡薄。如一些習慣了隨便用水的南方學生到天津上大學,由于不了解天津等北方城市的嚴重缺水情況,對其限量用水就很不習慣,開始都很有意見!

誤區2:我有錢,不在乎。據報道,在國外一家餐館,兩個中國人就餐后剩下許多飯菜起身離去,被一外國婦人叫住。婦人斥責道:你們不可以這樣浪費。中國人回答:這你管不著,是我的錢。婦人說:錢是你的,資源卻是大家的!

那些窮得只有錢的人,別說水,就連值錢的東西也不在乎!真到了沒水的一天,錢再多有用嗎?

誤區3:交過錢,浪費多。交過錢而使用不限水量的場合,如洗浴中心、酒店等場合,常常見到本來半小時就可以洗完的,可連洗帶玩卻用了一個多小時。他說反正交過錢了,不用白不用!大量寶貴的水資源就這么白白浪費了!

中國一年洗滌污水量就近220億噸。北京市2005年廢水排放為10.1億噸,其中生活污水就達到8.8億噸,占總排污量的近90%。城市生活廢水開始成為水污染物的主要來源!

誤區4:公共的,隨便流 ??纯炊嗄陙砉矆鏊R姷拈L明燈、長流水,在高校見到一學生開著水管代替洗衣機洗衣服,洗一件衣服真不知要多少水呀!只因是公共的,就隨便流,我們真該好好反??!

誤區5:不值錢,不在意。一個家庭按每月20噸的水量不過50元左右,實在少得可以忽略不計。由于不值錢,誰還在意節那一點兒水呢?!

一次和一位酒店管理人員說起節水的事,他說水費在住宿費里比例很小。一晚上動輒幾百上千元的價格,就算客人用1噸水才多少錢,太小的比例讓他根本就不在意節水!

誤區6:“窮酸氣”,愛面子。生活中,愛面子、講排場的風氣也很嚴重,車要大排量、房要豪華裝修……普通民眾的節水習慣更易被視為“窮酸氣”,感到沒面子,常遭到“富人”的譏笑,而使得有些人“不敢”節水。

居民的生活用水其實60%都不需要自來水那么高品質的水,連沖廁也用飲用級別水,每年有大量寶貴的水資源僅發揮了最低的功用就被浪費了,僅沖廁一項每年就消耗掉100多億噸的水,相當于50座中型城市的一年自來水用量!

水價上漲別拿“虧損”說事

記者:水價調整的一大動力,是供水業務的虧損。有人指出,不能讓老百姓為企業的虧損埋單。對此,您是怎么看的?

劉東亮:從目前水價本身來說,當前政府對水價采取的是歷史定價,而不是依據市場?! ?/span>

供水企業應該把生產、管理等環節的成本細化、透明化,讓大家心里沒有疑慮!同時,還要讓大家明白現在由于水源質量降低,各種生產成本提高,而水價不能得到同步的提升,入不敷出的水企是不可持續的,而最終使供水走入低質低價的怪圈!

原本需要政府出資的,政府不出,讓企業出;需要民眾支付的部分,民眾不愿意出,最后也會落到企業身上。就算政府部分補貼,其實也是大家的錢,只不過從左手換到右手。而且在現有的體制下,政府財政又有很多灰色區域,其實間接補貼的成本更高!

一方面,人們對自來水水質不放心;另一方面,又去購買相當于5~6噸自來水價格的20升桶裝水,或自己不惜花幾千元甚至上萬元安裝過濾器,最終利益受損的還是百姓。所以,簡單說讓百姓為企業的虧損埋單是不太合適的。

過高的房價透支了人們的未來,對本應該正常的水價調整反應過大,以致水價改革姍姍來遲。由于水資源逐漸成為稀缺資源,其價格要反映其稀缺性,水價上漲是個趨勢!不但要為水的生產付費,以后也要為環境的損失買單!

在水價問題上,用水機制不改,水價嚴重扭曲,伴生的是水資源的短缺、污染和浪費。最后,整個社會會為水付出巨大的代價。 

別讓水價聽證會成為過場

記者:您覺得我國目前的水價聽證會制度是否完善?有哪些需要改進的地方?

劉東亮:水價聽證會制度是好的,可以讓民眾參與公共資源價格的制定。但是,這種形式卻走了樣。

聽證會的失信:由于民眾的不信任,即便企業公布的信息是真實的,民眾也不相信。中國的水務政府是管理者,想讓什么漲價了,即使不聽證也可以漲;不想讓漲了,即使聽證了,就以民意為主,讓價格漲不了。

該聽的不聽了:真正需要聽證會的是泡沫房價,怎么不聽?還有公路、電信、醫療、教育怎么也不聽?目前水價嚴重扭曲,地下水近乎無水可抽,地表水污染得也沒多少可用,又不惜代價從外地調水,水浪費嚴重,可從來不進行水源涵養的補償!嚴重扭曲的水價使得水資源的奢侈、浪費嚴重,已經近竭澤而漁了!

內容有問題:聽證會焦點集中在水價的漲還是不漲上,多半質疑的聲音集中在水企的生產與管理成本方面。水企應該把成本細化、透明化,打消大家的疑慮。人員組成上要更加專業、客觀,不能有利益關系。

我認為如果還開聽證會的話,內容應該集中在水資源的可持續發展上。如從水價的組成是否合理、涵養水源的生態補償是多少等問題進行聽證,對城市的節水管理效率、污水處理與中水回用等方面進行聽證。所以,聽證會內容亟待完善。

守住生命之源

記者:怎樣解決當前我國所面對的水困境?

劉東亮:要解決當前我國所面對的水困境,需要從以下六個方面來綜合解決。

1.環境損失要考慮,生態補償更重要。目前,水價組成很不合理。應有更多的生態環境破壞治理等水源地修復的可持續供水成本。

2.用價格杠桿節水,水價水質必須提。由于水資源價格過低,供水走入了低質低價的怪圈。生產環節的價格提高了,水質好了,人們就不用再買桶裝水或安過濾器了。把這錢用在水價的合理提高上,供水低質低價的怪圈就打破了。

3.中低收入利益保,階梯水價很重要?;A水價可以使中低收入群體的生活基本不受影響,或影響不大。但多用水要掏高價(實際是應該的價格),合情合理!超限額,懲罰價!如實行累進加價制度,超計劃10%加收1倍,超計劃10%~30%加收3倍,超計劃30%以上部分加收5倍。 

4.水少水好省著用,基礎水量要降低。在國外,飲用水有專門的管道,沖馬桶、洗車、綠化又有一條中水管道,不同用途水質不同。而我國城市基本都是由一條管道擔負所有的功能,既要求按很高的標準飲用水去供水,很多又是在按最低的標準來使用!城市的洗浴中心、高爾夫球場等都在奢侈用水,洗車、沖馬桶、綠化等也用可以飲用的自來水,水的奢侈使用和低利用率更加劇了水資源的緊缺,使得缺水、浪費、污染并存!

云南三年連旱,像昆明每人每天供水從120升減為80升,三口之家每月就7噸水。根據昆明的節水經驗,基礎水量降為6~7噸較合適。水源分級使用,就相當于12~14噸的基礎水量,才能真正做到節水。

水少了,水好了,值錢了,就必須省著用,人們就想辦法節水。建議由“方”改以“升”為計量單位供水,讓人們在用水時切實感覺到花了多少錢,這樣會更珍惜用水!

5.居民酒店占八成,節水潛力在這里。透過昆明看看城市的用水結構:居民(居民和學校)57%,工商(工業11%,酒店23%34%,行政事業8.5%,特種行業0.5%。其中,居民、酒店兩項用水就占總量的80%。如果做好了,可大幅節水30%~40%。所以,節水的潛力在這里!但是,數量龐大,點多面廣,需要扎實做好節水的落實工作。

6.齊頭并進抓落實,節水紅線才可保。水困解局要從調整水價、階梯水價及基礎水量調整,數量龐大的終端用戶的分級用水、管理體制改革等多方面齊頭并舉,才可能不突破到2030年全國用水總量控制在7000億立方米的紅線!

水價現狀透視

我國水價現狀

我國的水價形成機制,大體上經歷了公益性無償用水、政策性低價供水、按供水成本核算計收水費、商品供水價格管理等階段。

現行的水價標準是政府批準定價,采用一般商品價格的核定方式,即按照成本加利潤核定,并沒有考慮水的資源特性。例如1998年發布的《城市供水價格管理辦法》中規定的城市水價,為城市供水企業通過工程設施,將地表水、地下水進行必要的凈化、消毒處理,使水質符合國家規定的標準后供給用戶的商品水的價格。城市水價主要由水資源費、管網費、水處理費、排污費以及利潤等部分組成。

截至目前,在定價機制方面也有一系列的改革:水資源從無償使用到有償使用,使用水資源要繳納水資源費;確定了水價制定原則;對水利工程供水,從無償使用到有償使用,水商品的屬性得到確認。

不斷推進的水價定價改革帶來了較大的成效,水資源的商品化在相當程度上得到了體現,水價持續提高,節水、回收利用的水資源可持續利用體系正逐漸建立。目前,我國水利工程水價逐年提高,供水單位成本費用得到一定的補償。由于地域條件、歷史、觀念和經濟發展水平的原因,地區間水利工程供水價格差異較大,北方的水價普遍高于南方;就總體而言,我國水利工程水價仍普遍偏低,現行價格低于供水成本。我國的城市供水基本完成由福利型向商品型的轉變,節水型的水價形成機制正在逐步形成,城市供水價格也逐年上升。

需要指出的是,我國城市水價管理體制并不完善。長期以來,我國受計劃體制影響和制約,一直沿用部門分割、地區分割的多頭管水體制,使得水體生態系統的整體性被人為地阻隔和破壞,導致防洪減災、城鄉供水、防治污染、保護生態環境等許多工作存在矛盾,在水資源開發利用和保護方面存在著競爭性開發、掠奪性利用、粗放管理、用水效率低下等問題,造成了很多的浪費。

由于水利工程供水單位和自來水生產單位缺乏現代化的經營管理體制,企業缺乏市場競爭的意識和能力,造成經營管理制度落后。而產權不明晰、生產效率低下、缺乏技術創新,造成了生產領域的浪費。體制的落后使得對水利工程投資單一化,即以國家投入為主體,造成了國家財政的極大負擔。

廢水處理和排污處理在我國長期得不到重視,這使得污水處理技術嚴重落后,不利于水資源的再利用,對于緩解淡水資源匱乏的現實是極為不利的。

從目前來看,我國水價改革尚缺少系統性的整體規劃,基本處于各自為戰、分散進行的狀態。城市水價改革快于農村水價改革,城市供水價格改革快于水利工程價格改革,缺水地區水價改革快于豐水地區水價改革。在改革措施方面,則著重于提高水價,普遍存在以調代改甚至只調不改的情況,現行水價形成機制與合理的水價形成機制相比仍有很大差距。首先,水作為商品,還沒有按價值規律定價。其次,目前的水價水平和水價結構既不利于供水工程和設施的運行、維護和更新改造,又不利于節約用水和水資源的優化配置。最后,現行的水價形成機制不能正確處理供水單位、用水戶、投資者及相關各方的利益。用水戶無法對供水單位的支出進行監督,因而無法有效地約束供水成本。偏低的水價無法使投資者獲得合理的回報,不能吸引社會各界參與投資。

水價是城市用水管理中的經濟手段。只有制定合理的水價政策,才能夠充分發揮水價在水資源管理中的經濟杠桿作用,對供水水源的優化、利用、保護、配置、節約和治理等方面也都會起到積極的促進作用,實現水資源在全社會的優化配置和可持續利用,保障經濟社會的可持續發展。

水價的構成

水價上漲是和老百姓直接相關的。都說目前的水價低于成本,但水的成本怎么個算法呢?公眾普遍認為水價是 “自來水本身的價格”。實際上不然。

現行水價理論將水價分為資源水價、工程水價和環境水價三個組成部分。資源水價是體現國家作為所有權主體制定的水資源的價格,包括水資源耗費的補償、水生態環境影響的補償,為加強對短缺水資源的保護、促進技術開發、促進節水、保護水資源和海水淡化技術進步的投入等;工程水價即通過具體的或抽象的物化勞動把資源水變成產品水進入市場成為商品水所花費的代價,包括成本、費用、利潤和稅金;環境水價就是經使用的水體排出用戶范圍后污染了他人或公共水環境,為污染治理和水環境保護所需要的代價。

城市供水定價成本由合理的制水成本、輸配成本、期間費用構成。其中,制水成本包括原水費、水資源費、原材料費、動力費、制水部門生產人員工資及福利、外購成品水費(饋水費)和制造費用。期間費用是指城市供水企業為組織和管理供水生產經營所發生的管理費用、營業費用和財務費用。管理人員工資及福利費、業務招待費、取暖費、會議費和差旅費等,均可計入管理費用項目中。 

在《城市供水定價成本監審辦法(試行)(征求意見稿)中,明確了七項“不合理費用”不能計入水價成本,即經營者非持續、非正常生產經營活動造成的不合理費用;與城市供水生產經營活動無關的費用以及有專項資金來源予以補償的費用;固定資產盤虧、報廢、毀損、閑置和出售的凈損失;滯納金、違約金、罰款和公益性捐贈;超標排污繳納的排污費;對外投資等支出;超出管理費范圍卻以“管理費”名義列支的各種費用,包括向行政主管部門上繳的費用、向出資人支付的利潤分成和明顯超出正常需要的固定資產折舊及其他不合理支出。 

上述辦法同時對計入成本的人員工資和業務招待費進行了限定。企業的人均工資原則上據實核定,但最高不能超過當地行業職工平均工資。當地行業職工平均工資按統計部門公布的數據確定,最高不得超過當地社會平均職工工資的1.2倍。全年主營業務收入凈額在1500萬元以下的企業,業務招待費不超過主營業務收入凈額的5%;全年主營業務收入凈額超過1500萬元的,業務招待費不超過該部分的3%。

水價的制定原則

有關專家指出,制定水價,應本著可持續發展原則、公平性和平等性原則、成本回收原則及水資源高效配置原則進行。

一般來說,城市水價不僅包括加工處理自來水的成本,還應包括管道運輸成本、原水成本以及污水處理成本等。此外,還有自來水企業應獲取的利潤、政府的稅收以及相應的水資源缺乏系數等。鑒于此,水價的制定原則必須兼顧經濟、環境和社會效益。這三個效益具體反映在:其一,經濟效益。水價應使企業既要彌補自來水的供給成本,又能促進提高企業經營效率。其二,環境效益。水價應使水資源可持續利用,使污水經過處理后接近自然水的狀態,通過水價調整促使人們節約用水。其三,社會效益。水價應使社會保持穩定,供水應保質保量,且要確保貧困人口也能夠飲用到清潔水。顯然,三大目標間存在沖突,這也正是政府制定城市水價管理政策面臨的挑戰。

目前,我國水價的制定基本上都是由水行政主管部門核算,報經物價部門核定批準后執行。一般來說,供水企業向有關部門提出水價(指原水費單價、自來水單價、污水費單價)調價申請或定價建議,由政府價格主管部門主持走完價格調查、專家論證、價格聽證、成本監審等程序,報政府批準公布后執行,并報上一級政府主管部門備案。

目前,調水價聽證工作從無到有,大多只是按照規定走過場。公眾對價格聽證會有關事項在互聯網、報刊公開質疑,并發出主體消費者不同聲音,一方面說明了我國社會民主正向前良好發展和進步,另一方面說明有關水價信息存在嚴重的信息不對稱。不同的人與組織,從不同的角度和高度來看水價問題,可能會有不同的觀點。

從博弈論角度來看,水價是水業企業、公眾(消費者)與政府三方就資源占有及利益分配的博弈問題;從經濟法學角度來看,是關于各經濟主體是否能公平交易問題,它涉及市場經濟是不是法制經濟的問題;從信息經濟學角度來看,是掌握信息絕對優勢的一方對弱勢的一方進行欺詐、掠奪的問題;從國民經濟學角度來看,它是企業、政府與民眾利益分配計劃的安排問題;從政治經濟學角度來看,是企業的終極目的是為誰和如何服務的問題,等等。

水質與水價是否相稱?水業領導、職工收入是多少?職工總數與企業規模是否相稱?水價成本構成說明書是否經過專家論證?水價成本能否公開接受公眾監督?價格“逢聽必漲”政府監管是否到位?公眾有如此多的質疑,有力地說明了公眾與供水企業、政府及其部門間存在著嚴重的信息不對稱。只有減少公眾、供水企業和政府之間的信息不對稱,才能解決好三者間的信任問題。這也是做好水價工作必須具備的前提條件。

水事業的健康發展,事關每個人的健康和利益,大家無疑很關心和支持。水價問題是事關民生、民心的問題,它與社會民主、政治進步的發展緊密相連;這表明徹底解決好水價問題是一項長期艱苦的工作,也是社會全面發展進步的一個重要組成部分。平時,公眾要注重提高自己的素質,增強自己的主體意識、民主法制意識和參與社會公共事務管理意識,如可把水價聽證作為參與社會公共事務管理的練習和學習過程,提高自己的參政議事能力。這既是自己履行權利和義務的需要,也是為推進社會主義民主政治建設準備堅實的群眾基礎的需要。

社會各界要為推進水業發展提供物質和精神支持。平時,各種媒體要積極報道公開信息,既讓大家共同關心水事業的發展,又要讓企業及有關人員感到有媒體在監督,從而約束其行為?;ヂ摼W、報紙雜志等傳媒既要積極為公眾爭取合法、公平、合理的權益搖旗吶喊或提供輿論、智力和知識支持,又要用自己的傳播陣地進行公民教育,喚醒公民責任感,讓大家明白天上不會掉餡餅,公共利益要靠公眾積極去爭取。

水價與社會生產、人民生活關系密切,解決好水價問題,社會意義重大。雖然水價問題是社會熱點和“老大難”問題,但本著公開、民主、權責均衡和利益共享的原則,相信經各方共同努力和平等協商,水價問題最終會得到妥善解決的。

中國水價沿革

在我國,水費征收的歷史幾乎與引水灌溉的歷史一樣悠久。據記載,四川都江堰灌區是我國迄今發現的有記載的收費最早的灌區,它的水費征收歷史可以追溯到2000多年前。

古今水費概念有很大區別。古代水費俗稱“水錢”或“水租”等,主要是為了解決水利工程維修的花費。水費最早是以勞動力的形式支付。宋《云芨七箋·道教靈驗記》中記載有關都江堰的維修:“武昌人寓居蜀之青城,其邑每歲修竹籠之堰以堤川防川。賦稅之戶,輪供其役?!苯又M入貨幣水費階段,元代吉當普大修都江堰時,規定“不役者,日三緡” (緡:成串的一千文錢)。錢糧水費的形式是在清雍正七年(1729年)出現的,四川巡撫憲德上疏,要求按實測田畝面積計算水費,由官府統一征收管理,得到朝廷批準。

水費計算方法有:古代為賦稅之戶,輪供其役,照糧派夫計塊(或畝)出夫(以勞動力支付);新中國成立以前有沿渠道分段計算、按分水比例分攤水費、計時征收水費;按面積征收水費(錢糧水費計算);新中國成立后水費計算方法有按立方米計收、基本水費加計量水費、浮動計費、超額累進收費等幾種,并且征收錢財與實物相結合。

征收水費的文件形式有:詔書、政府文件、堰管章程、公約。

我國水價制度的發展變化

我國水資源開發利用歷史悠久,用水收費制度相伴而生。早在公元前2世紀,四川都江堰灌區就執行了每畝水田繳納5千克稻谷的水費制度。新中國成立后,在各級政府和有關部門的大力支持下,經過水利部門的努力,水價制度的建立、健全和改革取得了明顯成效,先后經歷了從公益性無償供水到政策性低價供水、從低價供水到按供水成本核算計收水費、從收取水費到明確供水是一種商品并按照商品價格管理等重要階段。

第一階段:新中國成立初期到1965

新中國成立初期,以公益性供水為主,基本不收取水費,無水價可言。

1964年,原水利電力部提出《水費征收和管理的試行辦法》,開始改變無償供水的狀況。

1965年1013日,國務院以(65)國水電字350號文批轉水利電力部制定的《水利工程水費征收使用和管理辦法》,這是我國第一個有關水價制度的重要文件,它確立了按成本核定水費的基本模式。

第二階段:1965年到1985

“文化大革命”期間,大多數水利工程均不計收水費,水費征收沒能步入正軌。

黨的十一屆三中全會以來,水利的改革與發展發生了深刻變化。1980年,我國財政體制改革,國務院提出“所有水利工程的管理單位,凡有條件的要逐步實行企業管理,按制度收取水費,做到獨立核算、自負盈虧”。各省對水利工程管理單位開始實行“自收自支,自負盈虧”的管理方式,水價改革工作開始起步。1980年,水利部組織了大型水利工程供水成本調查,在調查研究中首次提出了“水的商品屬性”概念,為有償供水奠定了理論基礎。

1982年,中共中央第一號文件指出,“城鄉工農業用水應重新核定水費”。1985年,國務院頒布《水利工程水費核定、計收和管理辦法》(以下簡稱《水費辦法》),規定“水費標準應從核算供水成本的基礎上,根據國家經濟政策和當地水資源狀況,對各類用水分別核定”。

《水費辦法》從理論上確定了水利工程供水屬于商品的概念,供水作為一種有償服務行為,水費定位為行政事業性收費?!端M辦法》仍是我國目前中央和地方各級有關政府部門規范管理水利工程有償供水行為的主要法律依據。

第三階段:1985年到1997

1985年《水費辦法》頒布以后,大部分省、自治區、直轄市人民政府先后制定了本地的水利工程水費核定、計收和管理實施辦法或實施細則或其他相應文件。

1988年頒布的《中華人民共和國水法》規定:“使用供水工程供應的水,應當按照規定向供水單位繳納水費?!边@是我國最高立法機關對水利工程供水實行有償收費的重要法律規定,是依法制定水利工程供水水價制度的基礎。1990年,國務院辦公廳下達了《關于貫徹執行“水利工程水費核定、計收和管理辦法”的通知》。1991年,水利部制定了《鄉鎮供水水價核定原則(試行)》,促進了水價改革工作。

1997年,國務院發布的《水利產業政策》規定,“新建水利工程的供水價格,按照滿足運行成本和費用,繳納稅金、歸還貨款和獲得合理利潤的原則制定。原有工程的供水價格,要根據國家的水價政策和成本補償、合理收益的原則,區別不同用途,在三年內逐步調整到位,以后再根據供水成本變化情況適時調整”,“根據工程管理的權限,由縣級以上人民政府物價主管部門會同水行政主管部門制定和調整水價”。此后,我國的水價改革步入快速發展的新時期。

1985年~1997年,我國平均水價有了大幅度提高,但1997年水價水平仍未達到供水成本,供水成本回收率依舊很低,主要因農業供水成本回收率太低所致。

第四階段:1997年到目前

近年來,在國家價格主管部門和水利部的領導下,水價改革工作有了很大進展,力度不斷加強。

首先,水利工程供水價格納入了國家商品價格管理體系。國家計委已明確由價格司負責具體管理水利行業的水價、電價,國家綜合經濟管理部門對水價的管理體制逐漸理順。同時,水利行業內部的價格收費管理關系也在逐步理順。

其次,制度建設取得進展。在國家《水價辦法》出臺前,各地在認真貫徹《水費辦法》的基礎上,根據市場經濟體制改革的要求,不斷探索適應新的經濟體制的水價辦法。許多省已將“水費標準”改為“水價”,為正式出臺水價辦法奠定了基礎。

再次,水價幾經調整,水價水平逐步提高。

最后,水利工程水費轉為經營性收費管理。2000年,財政部兩次發文明確將水利工程水費轉為經營性收費管理,不再作為預算外資金納入財政專戶管理。這是我國水價改革的一個重要轉折點。

如今,水利工程實行有償供水已被社會普遍接受,其商品屬性得到各方面的認可,水價水平得到不同程度的提高,水費收取辦法也逐步完善,水費收取率平均由1984年的30%提高到目前的50%~60%,水費已成為許多水管單位的重要經濟來源,水管單位工程運行、維護和管理經費不足的矛盾有所緩解。

歷史上都江堰灌區的水費

都江堰是我國著名的大型水利工程,位于四川省灌縣,引岷江水灌溉成都平原,創建于公元前256年。都江堰灌區(以下簡稱“灌區”)在古代就有行之有效的收費制度,以維護工程的維修和管理。古代水費民間稱之為“水錢”,其含義與現行的含義有所不同,沒有考慮供水成本、利潤等經濟因素,只是為了維持工程的簡單再運行。因此,水費與水利工程的維修關系密切。

岷江至灌縣擺脫兩岸高山約束后,河水蕩漾無羈,河道變遷無常。夏秋漲水,常泛濫成災,加上都江堰屬于無壩引水工程,渠首工程容易遭到沖毀。因此,需要經常維修加固。固定的歲修、定期的大修加上不定期的搶修,構成了都江堰工程維修的主要內容。工程的維修管理需要資金支持,除了國家撥款,水費是其重要的資金來源。灌區水利工程有官堰和民堰之分:民堰一直由民間自主管理,水費來源以受益戶分攤為主,比較單一;官堰水費來源更廣,層次多樣。灌區水費的來源主要有如下幾個方面:

1.攤派。攤派是水費來源的重要方式,可分為兩種層次:一種是水費按比例攤派到各受益市縣;另一種是按田畝大小攤派到各受益戶,形成比較完整的水費征收體系。同時,攤派有兩種內容:第一種是勞動力的攤派。水費最初以輪流服勞役來代替,不但如此,即使水費制度形成后,也存在勞動力的攤派,不過只限于工程周圍的州縣,以免百姓奔波勞頓(即“役不動遠”)。第二種是錢()的攤派。以錢(或糧)代工制度產生后,逐漸實行了按田畝攤派、繳納錢()的做法。

攤派是民堰水費的主要來源。歷史上,灌區民堰一直由受益農戶自行管理,分攤水費是最公正的方式。民堰歲修經費和材料向來都由受益戶按田畝比例負擔,后來,多以征收水費方式征集。有的先由堰長墊支歲修費,將賬目報縣核定,再按田畝制票攤收;有的由堰長預先估計經費數額,再按畝或按糧攤派征收,然后動工。

2.稅收。除了直接向受益戶征收水費,一些特別的稅收也是水費的重要補充。宋代曾征收羊稅以補充歲修的經費,當時,二郎祠香火極盛,逢年節都要宰羊祭祀,每年用羊達到4萬頭。一頭羊納稅為五百錢,一年可征稅兩千萬錢,這是一項重要的水費收入。此外,對灌區的碾磨、筒車等水利機械的使用,不僅限定使用時間,以免影響灌溉用水,而且征稅。明代水利僉事施千祥治理都江堰后對渠道上的水利作坊收稅,即使以低標準收稅,每年也可以收銀八百兩。對過往的船筏也征收捐稅。這些稅收都是水費穩定的補充。由于征收對象不全是灌溉受益戶,相應減輕了灌區農戶的負擔,同時減少了國庫或省庫的開支。

3.捐贈。由于古代水費整體數額較低,只能滿足歲修及日常維護的需要,一些預算外的維修常常以捐贈的方式征集資金。捐贈的來源有兩種,一種來自民間,另一種來自官吏、大戶。清同治年間修外江堤及整治渠系時,全部費用由老百姓捐集。此外,官吏、大戶由于資金雄厚,捐贈產生的作用更大。明末最后一次都江堰的大修中,由于經費不夠,不足部分由當時主持四川行政的劉之勃全部補足。清康熙年間修太平堤時,巡撫能泰認為工費太多,不能轉嫁給百姓,提議將薪俸捐出,屬下官員紛紛響應,于是工程得以完成。值得一提的是,清順治年間雙流縣三圣寺住持大朗和尚,見水利失修,于是托缽乞募,最終修成大朗堰,擴大了灌區,使百姓受益。

4.堰工田。堰工田是指以公有土地的糧食或地租作為水費的來源。公有土地來源有二,其一是由大戶捐資所購,其二是由用水戶集資購買。堰工田拓寬了水費征收的渠道,減輕了用水戶的水費負擔,因此得到普遍推行。清嘉慶年間,主管全省水利的鹽茶道曾專門批文,要求各州縣用水糧戶按糧產量捐銀,購置堰工田,以補充水費。

5.生息。用水費余款生息也是一種減負措施?!对贰ず忧尽酚涊d,吉當普大修都江堰后將所剩的錢貸給民間,每年收取利息,以補充水費。清道光二十八年(公元1848),用息銀3720兩補貼水費,而且免除當年各縣應繳的水費。

6.基金。到民國時期,已存在堰基金等水費增值方式。從《新津縣堰務規則》中可以看出,當時,堰基金包括動產與不動產。繳納水費時,有基金的用水戶可動用基金,而無基金的用水戶只能照戶按畝攤收,這體現了基金制度的優越性。

 

來源:水與中國雜志 編輯:系統管理員
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